الطعن أمام محكمة الاستئناف في الأحكام الإدارية، دراسة تأصيلية مقارنة بالشريعة الإسلامية والنظام المصري والفرنسي وفقًا لأحدث التعديلات

يبين هذا الكتاب بجلاء:

• القواعد العامة للطعن بالاستئناف.

• الأحكام القابلة وغير القابلة للطعن بالاستئناف.

• أسباب سبب الطعن بالاستئناف.

• ميعاد الطعن بالاستئناف، وكيفية تقديم عريضة الطعن بالاستئناف.

• أطراف الطعن بالاستئناف، وهل يجوز تقديم الطعن بالاستئناف في مواجهة الخلف العام أو الخاص؟

• طعون الاستئناف من الشركات والهيئات العامة والمؤسسات العامة وغير ذلك.

مقدمة

الحمد لله رب العالمين والصلاة والسلام على رسول الله، وبعد:

فقد لاحظت منذ التفكير في موضوع البحث أن الطعن بالاستئناف في الأحكام الإدارية لم ينل بعدُ من الدراسة ما هو جدير به، ما دعاني لهذه الدراسة لنظام الطعن بالاستئناف في الأحكام الإدارية في القانون المصري، حيث إنه لا توجد في مكتبة القانون العام العربية دراسة متخصصة للطعن بالاستئناف في الأحكام الإدارية على الرغم من أهميتها البالغة، لا سيما على صعيد الفقه المصري الذي يعاني من قلة الدراسات المتخصصة في الجوانب الإجرائية للقانون الإداري، وفي تنظيمنا القضائي الإداري المصري ما زالت علاقة التبعية للإجراءات المدنية والجنائية تهيمن على قواعده الإجرائية على الرغم من انتهاء هذه التبعية في القضاء الإداري الفرنسي، سيما بعد صدور تقنين القضاء الإداري الحالي في 4 يونية 2000م والذي بدأ سريانه منذ الأول من يناير 2001.

ويعد هذا التقنين بحق ثورة حقيقية في القضاء الإداري الفرنسي تحقق على إثرها توحيد الإجراءات الإدارية القضائية أمام سائر هيئات القضاء الإداري، وبذلك استقل القضاء الإداري الفرنسي بقواعده الإجرائية عن قانون المرافعات المدنية، كما ساهم التقنين الجديد في القضاء على ظاهرة البطء في إجراءات التقاضي من ناحية، وتحقيق السرعة في الفصل في القضايا في إطار تنظيم محكم يتم بموجبه الالتزام بمواعيد محددة في التحقيق والمرافعة وحجز الطعن للحكم، سواء أمام محاكم أول درجة أو الاستئنافية أو أمام مجلس الدولة من ناحية أخرى.

أما في القضاء الإداري المصري فإن القواعد المنظمة لطرق الطعن في الأحكام بصفة عامة وللطعن بالاستئناف بصفة خاصة المنصوص عليها في قانون المرافعات المدنية والتجارية هي الواجبة التطبيق على الطعن بالاستئناف في الأحكام الإدارية، فيما لم يرد فيه نص بقانون مجلس الدولة الحالي 47 – 1972، وبما لا يتعارض مع طبيعة المنازعة الإدارية عملًا بنص المادة الثالثة من مواد إصدار قانون مجلس الدولة، إلى أن يصدر قانون الإجراءات الخاصة بالقسم القضائي بمجلس الدولة.

وعليه فقد آليت على نفسي سد هذا النقص في مجال شاق وهو الإجراءات الإدارية القضائية بغية تأصيل موضوع من أهم موضوعاتها، والذي يتناول مبدأ التقاضي على درجتين بوصفه من المبادئ الأساسية التي يرتكز عليها التنظيم القضائي في الدول المعاصرة لنظام الرقابة القضائية، ليكون لبنة نافعة في هذا الصرح ابتغاء النفع لكل من يعمل في مجال الأنظمة من القضاة والمحامين والفقه راجيًا من الله سبحانه وتعالى التوفيق.

ويعتبر الطعن بالاستئناف في الأحكام الإدارية أحد أهم الطعون القضائية ضد الأحكام أو العمل القضائي الصادر من الهيئات الإدارية ذات الاختصاص القضائي، بل إنه في نظام القضاء الإداري يمثل حجر الزاوية لنظرية الطعن في الأحكام، باعتباره طريق الطعن الوحيد في الأحكام الإدارية التي تصدر من محاكم أول درجة، سواء تلك التي تقضي فيها محكمة القضاء الإداري بهيئة استئنافية أو التي تقضي فيها المحكمة الإدارية العليا كمحكمة ثاني درجة- كما سنبين ذلك في هذه الدراسة - سيما في ظل دور مجلس الدولة المصري والفرنسي- بل وديوان المظالم السعودي- في حماية الحقوق والحريات العامة.

وإذا كان الاستئناف قد نشأ من الناحية التاريخية كنظام يهدف إلى إصلاح الخطأ في التقدير الذي يقع فيه القضاة، لأنهم بشر قد يخطئون في تقديرهم لتحصيل فهم الواقع أو في تفسير القانون أو اللوائح أو القرارات الإدارية، لذا كان لا بد من وجود قواعد وأصول ومواعيد تكفل حياد القاضي، وعلانية المحاكمة، وتتيح للإفراد حرية الدفاع عن حقوقهم أمام القاضي، وتحقيق الادعاءات بطريقة تحول قدر الإمكان دون وقوع هذا الخطأ، وتيسر وتجيز لهم سبل الطعن في قراراته إذا ما شابها أو اعتورها خطأ أو نقص أو بطلان، ومن ثم تأتي أهمية هذا النظام القانوني للاستئناف بوصفه ضمانة إجرائية هامة وطريق يتعين وجوده للطعن ضد ما يشوب حكم القاضي من خطأ.

إلا أن هذا المفهوم للاستئناف ما لبث أن تطور في العصر الحديث، وأن التشريعات أصبحت تنظم الاستئناف ليكون طريق طعن منهيًا للنزاع تمامًا ومرة واحدة بالنسبة لجميع المسائل، دون حاجة للعودة مرة أخرى إلى محكمة أول درجة كلما اصطدمنا بمبدأ التقاضي على درجتين، وما يقتضيه من حظر إبداء الطلبات الجديدة أمام محكمة الاستئناف، وقد تبنى المشرع الفرنسي هذا المفهوم الحديث في تقنين المرافعات الفرنسي الجديد (NCPC) رقم 1123– 1975 الصادر في 5 يناير 1975، والذي قنن العديد من الآليات التي يمكن عن طريقها طرح طلبات جديدة بموضوعها وأشخاصها وأسبابها لأول مرة أمام محكمة الاستئناف، ليتم إنهاء النزاع أمامها مرة واحدة دون الحاجة إلى العودة إلى محكمة أول درجة، وظهرت أنواع متعددة من الاستئنافات التي يمكن رفعها من الخصوم، وأهمها الاستئناف الفرعي من المستأنف عليه ضد مستأنف عليه آخر، والاستئناف المثار من الخصوم أمام محكمة الاستئناف.

وقد أدى اعتناق مبدأ التقاضي على درجتين أمام القضاء الإداري الفرنسي إلى تغير ملامح الطعن بالاستئناف في الأحكام الإدارية، حيث طبق القاضي الفرنسي هذا المبدأ على نحو يغاير القواعد العامة في المرافعات المدنية، وطور مجلس الدولة الفرنسي وظيفة قاضي الاستئناف في أحكامه المتعاقبة في غضون عامي 1999 و2003 ليكون قاضيًا ينظر ويراقب حكمًا صادر من قضاة أول درجة، وليس قاضيًا يعيد الفحص لذات النزاع بموجب الأثر الناقل للاستئناف دون التصدي للموضوع، وقد ترتب على هذا التطور أثار عديدة كما سيأتي تفصيله في هذه الدراسة.

وفي ظل التنظيم الحالي للقضاء الإداري المصري بالقانون رقم 47 لسنة 1972م لنظام الطعن بالاستئناف فإنه ما زال قاصرًا عن بلوغ تلك الغاية التي حققها المشرع الفرنسي في قانون المرافعات وتقنين القضاء الإداري على السواء، ويرجع هذا القصور لسبب رئيسي، وهو عدم وجود درجة ثانية للتقاضي أمام محكمة استئناف إدارية مستقلة بتشكيلها وسلطتها على غرار القضاء العادي.

كما أن المحكمة الإدارية العليا قد خالفت قانون إنشائها باضطلاعها بدور قاضي الاستئناف في الفصل في الطعون التي ترفع أمامها، سيما في ظل هذا القصور التشريعي الذي يتعين تلافيه وإصلاحه في الوقت الراهن، وهو ما قام به المشرع الفرنسي منذ ما يناهز نصف قرن بموجب الإصلاح القضائي الأول بمرسوم 30 سبتمبر 1953، والإصلاح القضائي الثاني لعام 1987، ونحاول في هذه الدراسة المساهمة في إصلاح نظام الطعن بالاستئناف أمام القضاء الإداري المصري اقتداءً بالتجربة الفرنسية الحالية.

كما تجدر الإشارة إلى أن المشرع المصري في قانون المرافعات - وهو القانون الواجب التطبيق فيما لم يرد فيه نص في قانون مجلس الدولة - ما زال يطبق مبدأ التقاضي على درجتين بالمفهوم التقليدي، على نحو يتميز بالاحترام الشديد والإعمال الدقيق لهذا المبدأ، وإعطاء مبدأ حظر الطلبات الجديدة في الاستئناف أهمية تفوق أهمية مبدأ الاقتصاد في الإجراءات، وسرعة الفصل في المنازعات، مما أدى في نهاية الأمر إلى تجريد الرقابة القضائية في ثاني درجة من فعاليتها، بل وفي ظل التعديلات التي أجراها المشرع المصري في قانون المرافعات بالقانون رقم 23-1993والمعدل بقانون 18-1999، لم تحقق الهدف المنشود بضرورة جعل وظيفة الطعن بالاستئناف إنهاءَ النزاع تمامًا أمام محكمة الاستئناف دون حاجة للعودة مرة أخرى إلى محكمة أول درجة.

ويطبق القانون الإجرائي المقارن - بما في ذلك النظام السعودي - الطعن بالاستئناف بالتقاضي على درجتين، فلا يكون الاستئناف إلا مرة واحدة، وفي هذا تتفق إجراءات التقاضي في القضاء المدني مع إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري سواء في الدول التي تأخذ بنظام القضاء الموحد أو التي تأخذ بنظام القضاء المزدوج (اللاتيني). ولا يتم تطبيق هذا النظام للطعن في الأحكام بصورة مطلقة، بل يقترن تطبيقه بتقرير التقاضي على درجة واحدة، فتكون المحكمة التي أصدرت الحكم محكمة أول وآخر درجة ويصير حكمها انتهائيًّا، وذلك لاعتبارات السياسة التشريعية ولحسن سير العدالة التي يراها المشرع.

والذي دعانا إلى دراسة نظام الطعن بالاستئناف في القانون الفرنسي مع القانون المصري أن تقنين القضاء الإداري الفرنسي هو المصدر التاريخي للدول التي شايعت نظام القضاء المزدوج ومنها القانون المصري، كما لا يخفى دور القاضي الإداري الفرنسي على ذي بصر، ولا يغيب عن الفقه والقضاء في هذه الدول، سيما مفوضي الحكومة الذين كان لهم أعظم الأثر في تطور قواعد هذا القضاء الإداري العريق الموضوعية والإجرائية على السواء، كما أنه قد لحق هذا التقنين تطور جذري يجب الوقوف عليه والاستفادة منه، سيما وقد اكتمل صرح العدالة الإدارية في فرنسا على نحو يماثل القضاء العادي، وذلك بصدور قانون 1127- 1987 بإصلاح القضاء الإداري وإنشاء محاكم الاستئناف الإدارية، والذي توج بصدور التقنين الحالي للقضاء الإداري بقسميه التشريعي واللائحي في 4 مايو 2000.

ويعني التنظيم القضائي بدراسة مجموعة الأحكام والقواعد التي توصل إلى حماية الحقوق العامة والخاصة وفصل الخصومات وقطع المنازعات كما يعني بالمبادئ الأساسية المشتركة بين القضاء العام والقضاء الإداري، وإن نظام القضاء السعودي الجديد قد استحدث نظام الطعن بالاستئناف لأول مرة في جهة القضاء الشرعي، وإن لهذا النظام قواعده الشكلية وأحكامه التفصيلية التي ينبغي الوقوف عليها بدقة من قبل المشتغلين بإجراءات التقاضي سواء في ذلك القاضي أو المتقاضي، وذلك بإبراز أهم ضماناته حتى لا يكون في هذا النظام إهدار للوقت والجهد والنفقات، وحتى يمكن الوصول إلى عدالة ناجزة.

و قد أخذ  لمنظم السعودي بنظام الاستئناف في الأحكام الإدارية، وأنشأ المحكمة الإدارية العليا لتكون على قمة هيكل القضاء الإداري السعودي وتؤدي دورها المنوط بها على النحو الوارد بنظام قضاء المظالم الحالي الصادر في 19/ 9/ 1428هــ بالقرار رقم (303)، بل وإمعانًا في تأكيد الاستقلال التام لهذا القضاء الشامخ الذي يحكم بالعدل والقسطاس المستقيم وفقًا لأحكام الشريعة الإسلامية الغراء فقد أنشأ النظام مجلس القضاء الإداري بالديوان ليكون مختصًّا بالاختصاصات المقررة لمجلس القضاء الأعلى الواردة في نظام القضاء الصادر في 19/ 9/ 1428هــ بالقرار رقم م/ 87 ليتحقق لهذا القضاء الإداري أجلى صور الاستقلال القضائي في الأنظمة المقارنة في دول العالم المعاصر، ويكون بحق قضاء إداريًّا لا سلطان عليه إلا ضمير القاضي ورقابة الله عز وجل، فينشد العدل ويحققه واقعًا ملموسًا وهذا هو الهدف الأساسي من نشأة هذا القضاء الخاص بالمنازعات الإدارية.

ومن ثم فإن سائر الأحكام المتعلقة بالاستئناف في الأحكام الإدارية الواردة في هذا المؤلف تطبق أمام القضاء الإداري السعودي بوصفها قواعد عامة استقر عليها الفقه والقضاء الفرنسي والمصري، وإن شاء الله سنفرد كتابًا مستقلًّا عن الاستئناف أمام قضاء المظالم السعودي على ضوء ما صدر من أحكام من هذه المحاكم المتخصصة والتي تطبق الشريعة الإسلامية الغراء مبينين منهج هذا القضاء في بناء الأحكام أمام محكمة ثاني درجة وما استقر عليه هذا القضاء الشامخ من مبادئ نظامية تمثل المبادئ العامة لهذا النظام.

وقد أرفقنا بوثائق الكتاب بعض النصوص القانونية ذات الصلة للرجوع إليها، ونعِد ببيان هذا النظام وشرحه بمشيئة الله تعالى.

وقد اتبعنا في هذه الدراسة المنهج التحليلي حتى نتمكن من إجراء المقارنة اللازمة بين ما تبناه المشرع والقضاء المصريان، وما يسير عليه المشرع الفرنسي في تقنين القضاء الإداري الحالي وفضاء مجلس الدولة الفرنسي، وعلى هدى هذا الترتيب المنطقي تجري دراستنا لموضوع الرسالة في ثلاثة أبواب على النحو التالي:

فصل تقديمي في الولاية القضائية لديوان المظالم في المملكة العربية السعودية.

الباب الأول: الطعن بالاستئناف أمام القضاء الإداري.

الباب الثاني: الاستئناف طريق للطعن في حكم أول درجة.

الباب الثالث: الحكم في الاستئناف الإداري وطرق الطعن فيه.

والله أسأل أن تؤدي هذه الدراسة كل ما نرجوه، والله ولي التوفيق.